為準確把握好環(huán)境政策與環(huán)境法律的關系，進一步加強業(yè)務能力建設，本文通過梳理環(huán)境政策和環(huán)境法律的演進規(guī)律，對比研究生態(tài)環(huán)境保護相關的政策與法律，總結出二者的本質屬性、共通性以及差異性，探索出環(huán)境政策向環(huán)境法律轉化的路徑，以期為業(yè)務工作提供理論支撐與技術保障。

 

1 環(huán)境政策與環(huán)境法律的演變規(guī)律

 

（一）環(huán)境政策是環(huán)境法律的先導和補足

 

1．從時間維度來講，環(huán)境政策總體比環(huán)境法律出現(xiàn)的時間早，為環(huán)境法律的制定和修改提供了較為豐富的文本內容和施行經(jīng)驗。總的來看，環(huán)境政策先于環(huán)境法律出現(xiàn)，在實踐中引導和規(guī)范著環(huán)境治理，并為環(huán)境法律的制定進行積極有益的探索，積累了豐富的經(jīng)驗。

 

2．在不具備立法條件時，環(huán)境政策替代環(huán)境法律規(guī)范承擔著社會治理的功能。立法工作周期長、程序復雜，無法及時應對環(huán)境治理中出現(xiàn)的新問題。政策具有較大的靈活性、適應性，在不具備法律規(guī)范的情況下，可以及時出臺相關政策對新出現(xiàn)的環(huán)境問題進行規(guī)范，發(fā)揮著“試行法”的作用，通過加深對相關問題的認識和研究，再形成穩(wěn)定、成熟的法律規(guī)范。

 

3．環(huán)境政策可以彌補環(huán)境法律的空白和缺陷，有效保障環(huán)境法律的實施。我國的環(huán)境保護工作起步較晚，諸多領域在相當長一段時間內缺乏相應的法律法規(guī)，需要充分發(fā)揮環(huán)境政策的治理作用。同時，法律作為環(huán)境治理的一種手段，也有其規(guī)制不到的“真空地帶”，而環(huán)境政策則可以通過發(fā)揮其靈活性作用，對法律規(guī)范中的原則性規(guī)定進行細化完善，增強其可操作性，保障法律的實施效果。

 

（二）環(huán)境法律是環(huán)境政策的總結和規(guī)范

 

1．環(huán)境法律是環(huán)境政策不斷累積、不斷調適后質變的結果。在制定環(huán)境法律前，往往已經(jīng)形成了政策群、政策體系，對相關問題進行了較為全面的規(guī)范。環(huán)境法律的制定則是在環(huán)境政策群的基礎上進行總結和升華，把得到社會普遍認可、遵守且效果顯著的政策固化為具有普適性、強制性的法律規(guī)范。

 

2．環(huán)境法律是環(huán)境政策法制化的產物。當制定環(huán)境法律的條件成熟時，發(fā)揮“試行法”作用且被實踐證明行之有效的環(huán)境政策一般會被以立法形式鞏固確定下來，以法律強制力保障實施，確保被全社會共同遵守。

 

3．環(huán)境法律的實施促進政策不斷豐富和完善。我國國土面積遼闊，各地區(qū)的經(jīng)濟、文化和社會發(fā)展狀況存在較大差異，環(huán)境法律制定實施后，地方往往會根據(jù)本地實際，出臺一系列符合地方實際、突出地域特色、有利法律實施的配套政策，不斷更新原有的政策體系。

 

（三）環(huán)境政策與環(huán)境法律的演變是一個不斷螺旋上升的過程

 

1．環(huán)境政策的更替可以促進環(huán)境法律的制修訂，讓法律中有政策考量。環(huán)境政策作為環(huán)境法律的靈魂和制定依據(jù)，其演進可以更新法律的內在機理，推動專門性的環(huán)境法律出臺。環(huán)境政策的調整會影響到環(huán)境法律的施行效果，進而促進法律的制定或者修改。

 

2．環(huán)境法律的調整會促進政策的制定或修改，讓政策中有法治元素。環(huán)境法律調整后，往往需要出臺配套政策，落實具體工作的主體、任務、時限等，促進法律的貫徹落實。環(huán)境政策在制定或者修改過程中要遵循基本法治精神和現(xiàn)有法律規(guī)范，而不能超越法律權限去創(chuàng)設規(guī)則。

 

3．環(huán)境政策和法律在實踐過程中不斷完善和發(fā)展，共同向“善策”與“良法”方向發(fā)展。從環(huán)境政策和環(huán)境法律的演變歷程來說，二者是一個“命運共同體”，它們都是特定歷史階段時期因對特定事項進行管理而出現(xiàn)的不同規(guī)范，都會因時而變。它們的演變方向是同向的，都是為了回應社會需求，解決現(xiàn)實問題，最終都是為了實現(xiàn)“善策”與“良法”的目標，為生態(tài)文明體制改革服務。

 

2 環(huán)境政策與環(huán)境法律各自的特點

 

（一）環(huán)境政策與環(huán)境法律的本質屬性

 

環(huán)境政策具有較強的政治性，帶有黨和國家在某個階段對某項工作的政治導向。環(huán)境政策的制定需要貫徹黨的系列會議精神，需要遵循政治理論，符合政治邏輯，堅定政治立場。環(huán)境法律的社會規(guī)范性和約束性更強，依靠國家強制力保障實施，體現(xiàn)了黨和國家治國理政的權威性和穩(wěn)定性。環(huán)境法律的制定嚴格按照立法計劃和法定程序進行，尊重立法技術規(guī)范，設置法律責任，行為主體違反須承擔相應的法律后果。

 

（二）環(huán)境政策和環(huán)境法律的共通性

 

在框架結構上，對比生態(tài)環(huán)境保護相應領域的政策和法律規(guī)定，兩者在目標、原則、指導思想和重點任務等方面具有共通性。環(huán)境政策與環(huán)境法律都是先寫目標、原則、指導思想等統(tǒng)領性規(guī)定；其次再是對重點任務的實施進行規(guī)定；最后是保障與監(jiān)督，對重點任務的落實提供保障和進行監(jiān)督管理。

 

在內容邏輯上，環(huán)境政策和環(huán)境法律的具體內容根據(jù)大框架搭好的“架子”遵循嚴格的內部邏輯進行“添血肉”。如涉水的政策和法律主要遵循 “三水共治”， “四源齊控”的邏輯。在農業(yè)污染防治方面，都分別從科學使用農業(yè)投入品，減少農藥、化肥的使用，科學處置農業(yè)廢棄物進行規(guī)定。

 

（三）環(huán)境政策與環(huán)境法律的差異性

 

1．體系結構的不同

 

從體系的整體協(xié)調性來講，環(huán)境政策體系沒有避免重復的規(guī)定；環(huán)境法律需要協(xié)調好上位法與下位法、一般法與特殊法之間的關系，避免重復規(guī)定。地方政策可以先對國家政策進行延續(xù)性規(guī)定，再增加地方性規(guī)定。而下位法更強調對上位法的細化規(guī)定，結合地方實際突出區(qū)域特色性、針對性和可操作性。

 

從體系的具體內容來講，環(huán)境政策是對一脈相承的內容再進行補充，注重內容的完整性；環(huán)境法律則是對上位法、一般法進行細化規(guī)定，側重內容的延續(xù)性。政策文體的結構一般為總分總，先總述當前的社會現(xiàn)狀，然后分述總體要求、目標、重點任務等具體內容，最后是進行號召性的總結，有的政策會在句尾用括號注明該事項的責任主體；法律文本的結構需符合《立法技術規(guī)范》的要求，對具體章節(jié)條款的表述都有規(guī)定，且用專章對法律責任進行規(guī)定。

 

2．語言表述的差別

 

在強制性上，環(huán)境政策多使用“加強”“深化”“鼓勵”等引導性和鼓勵性用語；環(huán)境法律則多使用“應當”“禁止”“不得”等強制性用語。在規(guī)范度上，環(huán)境政策用語偏日?；?，帶有一定的感情 色彩；環(huán)境法律用語更規(guī)范和統(tǒng)一，一般使用中性詞。在簡潔度上，環(huán)境政策語言表述具有一定的鋪墊和描述；環(huán)境法律用語更簡潔，多使用祈使句，少用或不用修飾語。

 

3．具體內容的區(qū)別

 

導向性上，環(huán)境政策注重目標任務實現(xiàn)的效果，側重結果；環(huán)境法律強調目標任務完成的手段和途徑，側重過程。政策強調目標任務在各階段要達到的要求，法律則更多規(guī)定實現(xiàn)該要求的方式。時效性上，環(huán)境政策強調目標任務完成的漸進性，分階段完成，有定性定量的要求；環(huán)境法律在具體規(guī)定中一般不作時限要求。靈活性上，環(huán)境政策是在一定時期內推行實施的，能及時反映現(xiàn)實國情，較靈活；環(huán)境法律一經(jīng)公布則在長時間內有效，較穩(wěn)定。有的政策文件會在文末規(guī)定該文件的有效期，一般均為短期，如三年、五年等。

 

3 環(huán)境政策法律化的實現(xiàn)路徑

 

（一）儲備環(huán)境政策，夯實環(huán)境立法基礎

 

一是推廣、總結、升華環(huán)境試點政策，形成覆蓋范圍廣、實踐效果好的的政策體系。試點政策需要在實踐中積極發(fā)揮示范先行的作用，把可復制、可推廣的成熟經(jīng)驗轉化成全面試行的政策，使環(huán)境政策制度化。

 

二是結合生態(tài)環(huán)境保護新情況、新變化，評估、制定環(huán)境新政策，構建規(guī)范健全的環(huán)境政策體系。制定環(huán)境政策要與時俱進，針對最新、最突出的環(huán)境問題，及時對已有政策進行評估，根據(jù)社會現(xiàn)實的需求，制定新的政策，不斷更新和豐富環(huán)境政策體系。

 

三是充分發(fā)揮環(huán)境政策對環(huán)境法律的引領作用，積極推動法律的制定、修改及修訂。環(huán)境法律具有滯后性，需要吸收借鑒政策中因時而變、因事而變的內容，從政策中找到變革的思路與方向。

 

（二）確立轉化標準，規(guī)范環(huán)境立法

 

一是環(huán)境政策法律化的前提條件。普適性、實踐性和成熟性應當是環(huán)境政策轉化為環(huán)境法律三大基本條件。普適性要求環(huán)境政策普遍適用于相同或者類似的環(huán)境問題，而不是具有區(qū)域性的環(huán)境問題。實踐性要求環(huán)境政策是經(jīng)過長期實踐檢驗且被證實為有效可行的。成熟性要求環(huán)境政策具有轉化為法律的時機，如宏觀發(fā)展需要、社會關注度高、被列入立法計劃。

 

二是環(huán)境政策法律化的實現(xiàn)路徑。在框架邏輯上，環(huán)境法律可以參照環(huán)境政策的框架結構搭建法律結構。環(huán)境法律中除了法律責任和附則外，總則和分則部分的內容可以從政策中進行轉化。在內容邏輯上，可借鑒環(huán)境政策文本的邏輯思路完善法律文本的內容。比如，在流域立法中，借鑒流域規(guī)劃等政策文本中“三水統(tǒng)籌”“四源齊控”等思路布局法規(guī)內容。

 

三是在環(huán)境政策法律化過程中嚴格遵守立法技術規(guī)范。推進環(huán)境政策法律化時，需要充分發(fā)揮好立法技術規(guī)范的工具作用，使得立法既符合法律的結構規(guī)范，也符合相關的語言表述規(guī)范。

 

（三）精準識別差異，完善環(huán)境法律

 

一是在具體內容上，明確了環(huán)境政策和環(huán)境法律的差異性后，進行立法轉化時可以“反其道而行之”。時效性上，法律化時需結合實際把政策中“確定”的時限、指標模糊化和原則化。導向性上，環(huán)境法律需要把政策中黨和國家對階段性的目標任務轉化為具有普適性的法律規(guī)定。靈活性上，法律制定時需充分考慮法律和政策的有效性，對于政策中短期展望的目標、任務審慎轉化。

 

二是在語言表述上，環(huán)境政策法律化需要嚴格遵守立法技術規(guī)范的要求，把政策用語轉化為法言法語，避免立法用語上的政策化傾向。強制性上，對于政策中鼓勵的事項，立法時應明確為“應當”或 “可以”；對于政策中反對的事項，法律中應明確“禁止”，并規(guī)定相應的法律責任。規(guī)范度上，嚴格按照立法技術規(guī)范進行立法，特別注意法律中“政策性條款”的表述規(guī)范，避免法律條文中出現(xiàn)政策用語的烙印。簡潔度上，基于法律文本的有限性，環(huán)境政策法律化時，使用“主體+行為”的句式規(guī)定權利義務，保證法律語言的簡潔、凝練。

 

來源：北極星水處理網(wǎng)

 

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